食品小作坊因多、散、乱等特点，成为我国当前食品安全的重要隐患之一，对其监管也是基层食品监管部门最头疼的问题之一。新修订《食品安全法》第三十六条对食品生产加工小作坊的管理提出了原则性要求，同时规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”但由于许多地方有关食品小作坊监管的地方法规或规章仍没有出台，再加上其他制约因素，使得执法人员在查处无证食品小作坊案件中困难重重。

监管难点

执法资源有限，监管效率不高。首先，食品药品监管部门的执法权有限，在查办案件时不能“破门而入”，降低了执法效率。如执法人员对一家食品加工小作坊进行查处时，旁边的小作坊见势不妙，纷纷关门歇业，由于执法人员不能“破门进入”，只能无功而返，耗费了大量的执法资源。其次，人力资源有限。目前，就笔者所在监管机构而言，一个监管所只有3名执法人员，每名执法人员对全区的小作坊进行稽查工作，人手少、任务重的矛盾严重制约了监管效果。第三，处罚力度小，起不到应有的打击效果。食品小作坊的营运成本较低，即使被监管部门取缔，没收所有违法经营设备，其损失也远小于其经营收入，经营者很容易另起炉灶，重操旧业。对那种打“持久战”、“消耗战”的食品经营者，监管部门需要耗费大量的人力、物力疲于应付。

联合执法单位主动性不强。整治无证小作坊是一项涉及面广、影响深的行动，仅靠食品药品监管部门单打独斗很难解决，需要多个职能部门共同参与，形成合力，进行综合整治。虽然《无证经营查处取缔办法》已经赋予了许可审批部门查处取缔无证经营相应职责，但由于相关的责任体系不健全，综合整治组织涣散，不少部门因责任约束，出人不出力，部门联动在很大程度上成为了一句空话。这样造成的结果：一是措施不落实，力度不够强。如所有生产加工小作坊的设备都要用电，对违法停止供电是整治无证经营小作坊行之有效的办法，但在笔者参与的整治无证经营小作坊工作中，供电部门几乎没有采取过停电措施。二是难以形成长效机制。街道办、社区居委会植根于基层，对辖区内的情况比较了解，能够在源头上掌握无证经营的动向，但监管实践中社区居委会很少发挥这方面的作用。

整治无证食品小作坊会触动相关利益群体。以笔者所在地为例，在农村和城乡结合部，由于流动人口数量较少，于是许多房屋出租者将整栋房子出租给小作坊经营户，因为这种出租获得的利润要高于分租给单个租客，而且便于管理。具体到监管中，监管部门面对的不仅是无证生产经营许可证的小作坊，还有隐藏在小作坊背后的庞大社会利益体系和千丝万缕的社会关系，监管执法阻力极大。

小作坊经营者法治观念落后。由于我国过去对食品安全生产的要求不高，目前存在的小作坊多数是以家庭为单位。在这种背景下，小作坊的“合法性”早已在广大群众心中扎根，而这却成了清理取缔过程中的一种障碍。此外，一些消费者认为小作坊经营者小本经营，是弱势群体，且对居民生活有一定的便利作用，因此，对食药监管部门执法有意见，甚至聚众闹事，阻挠执法。

对策建议

首先，允许小作坊有条件地存在。对有营业执照但生产条件差、达不到准入要求，而当地群众日常生活离不开，正规企业产品不能正常供应，且地处偏远地区的食品小作坊，笔者认为应结合实际，允许其有条件地存在，但要采用专项监管措施，进行严格监管。在此基础上，强化引导帮扶，促进小作坊发展壮大、改造升级为生产企业，申请获得生产许可证。

其次，实行食品安全承诺制和食品安全责任制。对地处偏远地区、允许其有条件存在的食品小作坊，要做好备案登记工作，让其承担食品质量安全责任，严格监管其产品的销售地域范围。与此同时，对季节性、临时性食品生产加工小作坊，实施开业、歇业申报制度，有效解决无证经营小作坊久治不愈的问题。

第三，增强广大群众的法律意识。新修订《食品安全法》规定，明知他人无证从事食品生产经营活动，仍为其提供生产经营场所或者其他条件，由监管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下罚款。通过依法严惩，使房屋出租者从根本上认识到给无证小作坊提供生产经营场所的危害性，从而配合监管部门开展查处工作。同时，通过开展法律法规知识宣传，使全社会形成自觉抵制无证经营食品违法行为的良好氛围。

（作者单位：山东省青岛市崂山区食品药品监督管理局）

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