美國奶業政策醞釀變革 業者要求改革現有奶業政策

　　何時讓中國寶寶吃上放心的國產奶粉成為各家企業的當務之急。圖為山東青島一孕婦在商場選購進口奶粉。俞方平/攝

　　近日，新西蘭政府表示，此前懷疑乳制品巨頭恆天然集團奶品肉毒杆菌受污染事件系烏龍事件。這一表態為前段時間鬧得沸沸揚揚的“毒奶粉”事件暫時畫上一個句號。事件雖然暫時平息，但是由此引發的對奶制品質量和安全問題的思考卻並沒有降溫。奶品質量和安全關系到千家萬戶的切身利益，並且對奶品企業和產業政策有著巨大影響。記者日前調研了解到，美國對奶業十分重視，自20世紀大蕭條年代起便開始構建立一套較為完整的產業支持及質量安全監管政策體系。這些政策體系歷經幾十年，幾經修改，有效提升了奶業質量安全水平和產業競爭力。

　　不過，隨著近年來美國奶制品出口數量增加、受國際市場波動影響日益加大，美國奶業生產者、加工商及政策制定者正圍繞奶業政策的變革展開激烈辯論，美國奶業正處在一個十字路口。

　　政府監管與行業自律相結合保障奶業質量

　　美國牛奶生產總值在畜牧業中位列第二，僅次於牛肉。美國所有的50個州都生產牛奶，其主產區在西部和北部。美國有5萬個奶場，基本上都是家庭擁有和管理。其中大約85%的奶農都參加了合作社，由合作社處理和銷售奶農生產的牛奶。牛奶行業在美國是一個競爭非常激烈的行業，牛奶加工企業要為爭奪國內外銷售市場展開激烈競爭。

　　奶業在美國享有特殊地位，受監管程度很高。一方面是因為奶產品特別是液態奶作為嬰兒和兒童食品發揮了非同一般的作用。另一方面是因為奶產品特別是液態奶容易遭受食品安全方面的挑戰，比如細菌污染、出現酸敗等。

　　美國對奶業的質量監管成系統，監管主體主要是聯邦和州政府，監管環節包括生產、加工、運輸、銷售等環節，有效保障了奶業的質量安全。美國對農場生產環境有很多標准，包括糞便處理、農場氣味、如何對待動物等等。對奶制品生產也有很多質量和安全方面的管理措施。有的是集中於對奶制品生產環境和過程的監管要求，比如降低奶制品被污染和出現質量瑕疵的風險。有的是集中於奶制品標簽的誠信管理，或是建立一套如何定義產品的標准，以確保消費者知道自己買的是什麼東西。

　　“可以說，奶業在美國受監管的程度要高於農產品或食品受監管的平均水平。從全世界范圍看，也基本上都是如此，”美國康奈爾大學農業經濟學教授安德魯·諾瓦科維奇告訴記者。

　　美國對終端奶粉品質的監管也十分嚴格。嬰幼兒奶粉作為食品，其質量由美國食品和藥物管理局(FDA)監管，FDA對嬰兒奶粉的配方、營養素等各方面均做了嚴格細致的規定。

　　政府的強力監管是確保奶業安全不可或缺的部分，但是單靠政府監督並不能完全保証質量安全，因為政府官員不可能監督每一個產品的生產。行業的自我管理是整個美國食品安全系統中一個非常重要的部分。很多奶業生產者或公司會參加一些自願性項目以提升產品質量安全水平。

　　諾瓦科維奇介紹，在美國，奶業有一種濃厚的維護質量安全的文化。如果有公司發生了嚴重的食品安全問題，將會遭到消費者的強烈抵制，許多公司會因此而破產。在美國，很難想象一家公司會冒險干一些明知是錯的事情。

　　不斷完善奶業支持政策

　　美國奶業支持政策歷史悠久，覆蓋面廣，且處於不斷完善中，這些政策對於保護奶農生產積極性、穩步提升奶品產量發揮了積極作用。

　　自1970年以來，美國牛奶產量增長了將近一半，盡管奶牛數量減少了大約1/4。平均每頭奶牛的產奶量這期間幾乎增長了一倍。同期平均每個牛奶經營單位的奶牛飼養量從20頭增長到100頭。自金融危機之后，美國奶產品出口迅速增加，2007-2010年美國生產的牛奶超過12%加工成奶制品出口到國外，給其國內創造了不少就業機會。而10年前左右這個比例大概是5%。

　　美國奶業支持政策主要包括三個方面：第一，價格支持政策。該政策始於1949年的美國農業法，其后幾經修改。其政策目標是確保奶農得到合理價格，以避免奶農不至於在養殖利潤壓縮甚至虧損的時候放鬆對牛奶質量和安全的管理。2008年的美國農業法對該政策進行了根本性改革，將原來的對牛奶制定最低收購價改為對奶產品制定最低收購價。美國農業部下屬的農產品信貸公司負責對達到要求的黃油、奶酪、脫脂奶粉進行收購。

　　價格支持計劃還包括奶制品出口鼓勵計劃。該政策通過對奶產品出口商進行現金獎勵，以促進脫脂奶粉、乳脂和奶酪的出口，進而支撐國內牛奶價格。該政策於1985年制定，目前出口補貼的數量和金額受到世貿組織農業協議的限制。

　　“牛奶價格支持計劃仍有其合理性，但一個事實是自20世紀90年代以來該計劃對牛奶價格的影響很小甚至沒有影響。基於烏拉圭回合世貿協議框架下的貿易開放措施，對於美國而言已很難更大程度地使用奶制品價格支持計劃，也就是我們無法設定一個偏離世界貿易價值的最低價格，”諾瓦科維奇告訴記者。

　　第二，牛奶收入損失合同計劃。根據該計劃，當牛奶價格低的時候，政府對奶農實施現金補貼。盡管每位奶農都有資格獲得該項補貼，但由於補貼金額有限，小奶農得到的補貼相對於大奶農要多些。2008年的美國農業法批准該政策延續，並且對補貼規定做了更細致的規定。

　　第三，液態奶銷售規程。該政策制定於1937年，以解決美國大蕭條后奶業面臨的獨特挑戰，其后也歷經多次修改。當初制定該政策的一個原因是平衡牛奶生產者和制造商之間市場力量，該規程要求奶業制造商以不低於指定的月度最低價的價格從生產者手中購買牛奶。

　　業者要求改革現有奶業政策

　　盡管美國奶業的監管與支持政策較為完善，但隨著近些年來美國奶制品出口的穩步增加，美國奶業與國際市場的聯系日趨緊密，美國奶業面臨的價格波動等市場風險逐漸加大。因此，近年來美國奶業生產者要求改革現有奶業支持政策，降低奶業市場風險的聲音日趨強烈。

　　自2010年以來，作為代表牛奶生產者利益的協會組織—美國全國奶業聯合會一直在呼吁出台新的奶業政策。該聯合會的政策主張主要有兩點，其一是推出牛奶生產者利潤保護計劃，以期替代牛奶收入損失合同計劃。牛奶生產者利潤保護計劃相當於一項保險政策，在計劃下，如果生產牛奶的全國平均利潤率低於指定水平，奶農將從政府部門獲得一項補助。該項補助的限額將根據農場歷史產量的一定比率制定，而不是像牛奶收入損失合同計劃那樣對補貼的絕對額進行限制。牛奶生產者利潤保護計劃受到了奶業行業的廣泛支持，包括牛奶加工商。

　　美國全國奶業聯合會力推的另一項政策主張則具有較大爭議。該計劃稱作牛奶市場穩定計劃，以期替代目前的奶制品價格支持計劃。其目標是，當牛奶生產利潤低的時候，通過對奶農實行懲罰性激勵措施減少牛奶供給，進而達到抬升牛奶價格的目的。而目前的奶制品價格支持計劃則是通過政府採購、人為創造需求的辦法實現提升牛奶價格的目的。

　　但代表美國牛奶加工商利益的組織——國際乳制品協會反對通過限制供給的方式解決奶價過低的問題。國際乳制品協會認為，政府限制奶業供給的做法將削弱美國奶制品出口和增加奶制品進口，並增加消費者負擔，還會威脅美國奶業產量的增加。

　　美國參議院今年6月份通過的農業法案版本包括美國全國奶業聯合會提出的上述兩項改革計劃。但美國眾議院今年7月份通過的農業法案版本中隻有牛奶生產者利潤保護計劃。因此，美國奶業政策走向還要看參眾兩院最終的妥協結果以及新的農業法案何時能得到通過。

　　“我們希望美國國會在2013年能通過一項能為奶農構建一道新的經濟安全網的新的農業法案。這些新的計劃已經包含在參議院農業法案版本中，該計劃將使得奶農在生產利潤率下降時能得到保險補助。但是新的農業法案前景還不明朗。我們正在努力要求立法者通過這項新的農業法案，”美國全國奶業聯合會告訴記者。

　　“我個人對美國國會在2013年通過新的農業法案持悲觀態度，盡管通過的可能性也存在，”諾瓦科維奇說，但如果美國國會能夠通過一項新的農業法案，牛奶生產者利潤保護計劃將會包含在新法案中。而一旦牛奶生產者利潤保護計劃能夠通過，它將使得美國牛奶生產風險降低，從而推動牛奶產量增加，進而增加牛奶價格下行壓力。

　　而國際乳制品協會則呼吁減少對奶業的政策管制，廢除影響美國奶業競爭力的政策。取而代之，該協會建議為奶農提供一些管理價格波動風險的工具，比如增加現有牲畜毛利率奶業計劃(Livestock　Gross　Margin-Dairy　program)的資金支持額度等等。

　　牲畜毛利率計劃是一項防止奶牛養殖虧損的補貼項目。比較特別的是，該計劃在計算奶牛養殖的預期和實際利潤時採用的是玉米、豆粕和牛奶的期貨價格，並非現貨價格，有助於增加奶業對期貨和遠期合約的使用。

　　近日在美國農業與應用經濟學會(Agricultural　and　Applied　Economics　Association)舉行的年會上，一些專家表示，牲畜毛利率奶業項目對於管理奶業利潤風險非常有效。

　　不論美國奶業政策走向何方，但其幾十年來形成的不少經驗值得中國研究和借鑒。比如，奶業質量標准要做到應有盡有，懲罰力度更要不折不扣﹔充分發揮行業組織的功能，強化行業自律意識，培養誠信守法的產業環境﹔強化奶業保險制度，防范奶業市場波動風險﹔完善國內價格支持和進出口調節措施，保護奶業生產者利益﹔大力發展奶業生產者合作社等。